协同开展“双评价”和规划环评，科学编制国土空间规划

　　作者：复旦大学环境科学与工程系 徐千淇、徐鹏、包存宽；自然资源部国土空间规划局 赵永革

　　党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确要求“形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局”。科学编制和有效实施国土空间规划，是形成国土空间开发保护新格局的路径。

　　2019年5月10日印发的《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中，也明确要求“在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间”（以下简称“双评价”）以及“国土空间规划需依法开展环境影响评价”（即规划环评）。2020年1月19日自然资源部发布《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南（试行）》（以下简称《指南》），指导各地开展“双评价”工作。随着各级国土空间规划的陆续开展，作为其前置条件的“双评价”受到广泛关注。

　　协同开展“双评价”和规划环评的重要意义

　　规划环评是2003年《环境影响评价法》实施以来的一项环境管理制度。“双评价”和规划环评都应是国土空间规划编制中的评价程序与方法，目的都在于提高规划科学性，推动生态文明建设和生态环境保护。可见，正确认识并处理好“双评价”和规划环评之间的关系，有助于促进国土空间规划的科学编制和有效实施，更好地发挥评价的制度合力。

　　规划编制首先要进行现状与问题分析、形势研判与趋势展望。例如，《省级国土空间规划编制指南（试行）》要求从数量、质量、布局、结构、效率等方面，评估国土空间开发保护现状问题和风险挑战；《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》要求分析区域发展和城镇化趋势、人口与社会需求变化、科技进步和产业发展、气候变化等因素，系统梳理国土空间开发保护中存在的问题，开展灾害和风险评估。这些分散在各条目中的内容，不管是否叫“评价”或“评估”，实质都属评价或评估范畴。

　　“双评价”作为国土空间规划编制的一个“内部”环节或程序，应是长期以来规划编制中各类评价或评估环节、方法的整合与升级。也可以说是将这些评价或评估中隐性程序的显性化，将非正式的内容变成正式的制度安排。而《指南》就是将规划编制中原有的资料收集、专家咨询、实地调研等工作整合到工作准备环节；生态保护区域和城镇建设规模的评估等工作被整合到本底评价环节；资源环境、现状问题的评估等工作被整合到综合分析环节。这一整合使得这些评价环节实现了由分散到集中、由隐性到显性、由概括到具体的转变。

　　规划环评制度首先是一项环境保护或环境管理制度，其次才是一项规划制度。规划环评从最初起，就是一个开放性、包容性的制度安排。国土空间规划的“双评价”，也应是开放与包容的，要为与已有规划环评进行协同甚至整合提供可能。当然，规划体制改革的当下，规划环评也需要进一步改进、完善与升级，以适应未来规划

　　体制改革与规划体系发展与完善，并与包括“双评价”在内的其他各类评价或评估进行协同与整合，共同促进规划的科学编制和有效实施，共同助力“形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，还自然以宁静、和谐、美丽”。

　　“双评价”是编制国土空间规划的基础和前提，评价结论作为空间规划编制的依据；而规划环评基于整个规划的未来实施情况，特别是把规划实施对未来的生态环境影响作为分析评价的核心内容。“双评价”和规划环评的有效协同对于科学编制以及有效实施国土空间规划，实现保护生态环境、促进可持续发展的目标有着重要作用。

　　协同开展“双评价”和规划环评的建议

　　“双评价”和规划环评如何进行协同，具体来说，有以下几个方面：

　　首先，加强制度协同，为国土空间规划科学编制提供制度保障。一方面，国土空间规划制度建设内容中必然包括“双评价”相关要求。“双评价”的制度安排和机制设计要在国土空间规划和生态环境保护共同遵循的生态优先、绿色发展理念基础上，与规划环评的制度进一步协调和衔接。例如，明确规划编制机关作为“双评价”和规划环评的责任主体，承担“双评价”、规划环评、规划草案的协同审查或会审、并联审批等，兼顾提高国土空间规划的科学编制与决策效率，清晰界定政府各部门之间的权职和法律责任，以及追究其法律责任的具体措施、程序和制度，从而推动相关部门之间的协作。另一方面，未来规划环评的制度修订应主动衔接“双评价”。规划环评也可借“双评价”的契机，实现“早期介入”或“尽早介入”，以评价结论和成果作为规划编制的依据。“双评价”是国土空间规划的前置条件，规划环评则规范和指导环评法所规定的所有规划类型的环评工作，加强“双评价”和规划环评的制度协同，也将有利于今后不同类型规划在空间规划体系中的准确定位与不同规划之间的有效衔接。

　　其次，在技术方法、工作流程上进行整合，避免重复或结论的矛盾。规划环评和“双评价”在许多内容和关键程序上存在一定联系和交叉，比如生态功能的重要性和脆弱性评价、承载规模评价、资源环境禀赋分析、现状问题和风险识别、情景分析等。两者整合要避免内容和环节上的重复，在相同的概念、内容、程度或方法上须一致，采用的分析方法和所需的基础数据须一致以保证分析结论的一致性和“稳健性”，调整优化各自工作流程以促进两者良性、充分、及时互动。例如，承担规划环评和“双评价”的两个机构，在各自评价中须加强协作与互动，或组成联合工作组，甚至也可由同一个咨询机构或咨询团队来完成。

　　最后，积极推动学科发展，开展跨学科交流、学习与合作。积极推动“双评价”和规划环评相关领域的学术交流，加强学科建设，完善专家和技术人员的培养机制，在人才和技术储备上进行衔接。可建立共享数据库，研究和构建既能反映空间规划和生态环境保护核心问题，又有利于双方协作的技术标准体系，集成“双评价”和规划环评工作常用的分析模型，以及共同研究、联合制定相关技术指南等，作为实践的指导和依据。